武長海 中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)研究中心

    2009年2月28日下午，***總理在中國**網(wǎng)和新華網(wǎng)訪談室在線與網(wǎng)友進(jìn)行了交流，網(wǎng)友最關(guān)心的問題是反腐敗，溫總理認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平和**廉潔是支撐一個社會穩(wěn)定的三個頂梁柱。而在這三者當(dāng)中，**廉潔尤為重要。因為只有一個廉潔的**、得到人民信任的**才能夠一心一意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能夠采取各種措施實現(xiàn)社會公正。許多網(wǎng)友還提出有關(guān)我國建立官員財產(chǎn)申報制度的問題，溫總理認(rèn)為，財產(chǎn)申報制是反對腐敗的一項重大舉措，目前有關(guān)部門正在為建立相關(guān)制度和制定法律做積極準(zhǔn)備工作。 

    在兩會上，也有人大代表提出了關(guān)于制定《國家公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的議案，中央紀(jì)委和監(jiān)察部的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，***和監(jiān)察部正在想辦法制定官員財產(chǎn)公示的有關(guān)條例或者規(guī)定。

    2008年底，新疆阿勒泰制定了《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，對初任的55名副縣級領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)行了個人財產(chǎn)申報。作為《慈溪市建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008——2012年工作方案》的重要內(nèi)容，慈溪市出臺實施了領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示制，2009年初，全市700余名現(xiàn)任副局以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了財產(chǎn)申報。

    國家公職人員進(jìn)行任前、任中和離任財產(chǎn)申報和公示，是預(yù)防腐敗的重要手段。群眾的期待，國家領(lǐng)導(dǎo)人的決心，中央有關(guān)部門所做前瞻性工作以及地方的積極試水，都將有力地推動國家盡快出臺有關(guān)公務(wù)人員財產(chǎn)申報的法律法規(guī)。

    出臺財產(chǎn)申報法是我國自主踐行《聯(lián)合國反腐敗公約》

    我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）的簽約國，理應(yīng)自動履行該公約規(guī)定的內(nèi)容。2003年10月31日，第58屆聯(lián)合國大會審議通過了《公約》，這是聯(lián)合國歷史上通過的第一項指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件，對各國加強國內(nèi)的反腐行動、提高反腐成效、促進(jìn)反腐國際合作具有重要意義。2003年12月10日，中國成為《公約》的簽字國，2005年10月27日，全國人大常委會批準(zhǔn)了中國加入《公約》，這樣，我國有義務(wù)自主履行該《公約》規(guī)定的內(nèi)容。

    《公約》第52條（預(yù)防和監(jiān)測犯罪所得的轉(zhuǎn)移）第5款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。該款實質(zhì)上就是賦予各國制定《國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報法》的權(quán)利和義務(wù)，我國作為《公約》的成員國，應(yīng)當(dāng)盡快出臺國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報的法律法規(guī)。

    我國公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的實踐及其評價

    我國改革開放三十年來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，但滋生的腐敗也在迅速蔓延，我國面臨的反腐敗形勢日趨嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計，2003年1月至2006年8月，中國檢察機關(guān)共查處貪污賄賂犯罪67505人，平均每月有近1600名官員因腐敗走進(jìn)監(jiān)獄。也就是說每天有近53名貪官落馬。2008年我國共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件33546件，涉案41179人，已偵結(jié)提起公訴26684件，涉案33953人，人數(shù)分別比上年增加1%和10.1%。其中，立案偵查貪污賄賂大案17594件，重特大瀆職侵權(quán)案件3211件；查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人。會同有關(guān)部門加強境內(nèi)外追逃工作，抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人1200名。

    腐敗具有極大的危害性，正如《公約》序言開宗明義指出的那樣，腐敗對社會穩(wěn)定與安全造成了嚴(yán)重威脅，腐敗破壞民主體制和價值觀、道德觀和正義并危害著可持續(xù)發(fā)展和法治，與洗錢等犯罪相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)犯罪，以及巨額資產(chǎn)的腐敗案件，這類資產(chǎn)占國家資源的比例很大，對國家的政治穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大的威脅，腐敗已經(jīng)不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經(jīng)濟(jì)的跨國現(xiàn)象，對全球的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有很大的影響。

    通過立法，建立國家公務(wù)人員的財產(chǎn)申報和公示制度，具有有效地預(yù)防腐敗的功能。首先，能夠增強**公信力。財產(chǎn)申報制度能夠起到一種政治宣示作用，將其作為一種法律規(guī)定的公職道德準(zhǔn)則要求國家公職人員遵守，能夠維護(hù)**責(zé)任，爭取民眾信任。其次，能夠強化國家公務(wù)人員的自我約束。根據(jù)財產(chǎn)申報的基本要求，**官員不僅要申報其財產(chǎn)的變化情況，而且還要申報其財產(chǎn)變化的來源，報告其中存在的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這樣就能夠?qū)夜珓?wù)人員的腐敗行為起到震懾作用，避免腐敗的發(fā)生。第三，有利于建立有效的腐敗預(yù)防機制。財產(chǎn)申報制度能夠防范腐敗于事前。第四，國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報制立法是有關(guān)部門查處違法違紀(jì)案件的依據(jù)。《公約》的第20條（資產(chǎn)非法增加）規(guī)定，資產(chǎn)非法增加，即公職人員的資產(chǎn)顯著增加，而本人無法以其合法收入做出合理解釋，這種行為就為犯罪，我國刑法中對此有專門的規(guī)定。財產(chǎn)申報制度為認(rèn)定“資產(chǎn)非法增加”提供了依據(jù)，有助于巨額財產(chǎn)來源不明罪的定罪量刑。第五，公務(wù)員財產(chǎn)申報制度法制化也有利于保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財產(chǎn)。

    我國從上世紀(jì)90年代中期，開始嘗試建立財產(chǎn)申報制度。1995年4月，**中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，要求“各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的縣（處）級以上（含縣、處級）領(lǐng)導(dǎo)干部須依照規(guī)定申報收入”，該項規(guī)定是我國首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報收入接受監(jiān)督的制度，它對收入申報的宗旨、申報主體、申報范圍、申報時間、受理機構(gòu)、違反責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期都作了規(guī)定,構(gòu)建了我國財產(chǎn)申報制度的基本框架。1997年1月，經(jīng)**中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，**中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，對縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部需要報告的個人重大事項進(jìn)行了明確。2001年6月，***、中組部印發(fā)了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部每兩年統(tǒng)一組織報告一次家庭財產(chǎn)狀況。

    我國雖然正在探索建立公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度，但由于以下原因，該制度在實踐中也遇到一些阻力和問題。第一，上述三個“規(guī)定”只是規(guī)范性文件，連最低層次的立法都達(dá)不到，因此缺乏約束力和執(zhí)行力；第二，與之配套的法律法規(guī)及其制度沒有形成，財產(chǎn)申報涉及多部門的協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制和專門的機構(gòu)；第三，技術(shù)因素，如對財產(chǎn)的登記、轉(zhuǎn)移等跟蹤需要先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和完善的金融制度等作為支撐，財產(chǎn)既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)，跟蹤這些財產(chǎn)的去向，既需要完備的法律，也需要專業(yè)的技術(shù)，目前我國在這些方面還很欠缺。

    國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺《國家公職人員財產(chǎn)申報法》

    從面臨的國內(nèi)反腐敗重任和《公約》規(guī)定的義務(wù)來看，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報的法律法規(guī)（這在國外被稱為“陽光法”），主要有兩種方案，一是全國人大以立法的形式制定法律，二是國務(wù)院出臺條例。如果出臺條例的話，非**人員難以納入規(guī)制的范圍，因此，最終還須以全國人大立法的形式制定《國家公職人員財產(chǎn)申報法》（以下簡稱《財產(chǎn)申報法》）。名稱為《國家公職人員財產(chǎn)申報法》（以下簡稱《財產(chǎn)申報法》）比較合適，而非《國家公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，因為前者包含的范圍更廣些。

    《財產(chǎn)申報法》的內(nèi)涵。國家公職人員財產(chǎn)申報立法，是指國家公務(wù)人員在擔(dān)任國家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職以后的一定期限內(nèi)，必須依法申報屬于自己以及與其共同生活之親屬的財產(chǎn)。財產(chǎn)申報制度一般是以立法方式設(shè)定公務(wù)人員的義務(wù)，強制其如實申報個人財產(chǎn)、來源及各種投資活動，來抑制與消除各種現(xiàn)實的和潛在的利益沖突，防止**官員濫用職權(quán)、貪污舞弊。公務(wù)員財產(chǎn)申報制度主要是通過三個時段來申報。一是初任申報，即出任國家公務(wù)人員的一定時期內(nèi)，就其現(xiàn)有的財產(chǎn)狀況進(jìn)行申報。二是離職申報，指國家公務(wù)人員任期屆滿，或者不再從事國家公務(wù)活動，或者因年齡而離退休時，必須申報其全部財產(chǎn)。三是日常申報，一般在任職期間內(nèi)每年申報一次。

    申報財產(chǎn)人員的范圍?！豆s》第2條第1款規(guī)定，“公職人員”包括：擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員，無論長期或者臨時，計酬或者不計酬，也無論該人的資歷如何；根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，履行公共職能的人員，包括為公共機構(gòu)或者公營企業(yè)履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何其他人員；法律法規(guī)界定為“公職人員”的任何其他人員。對于公職人員的界定，我國可以根據(jù)實際情況加以規(guī)定。財產(chǎn)申報人員的范圍，還包括公職人員的近親屬等。

    財產(chǎn)的范圍?！豆s》第2條第4款規(guī)定，“財產(chǎn)”系指各種資產(chǎn)，不論是物質(zhì)的還是非物質(zhì)的、動產(chǎn)還是不動產(chǎn)、有形的還是無形的以及證明這種資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)或者權(quán)益的法律文件或者文書。阿勒泰地區(qū)出臺的《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》中，規(guī)定的財產(chǎn)種類包括11類，其中有些是只申報不公開的財產(chǎn)，我國在制定法律的過程中，可以根據(jù)具體國情確定財產(chǎn)的范圍。

    《財產(chǎn)申報法》還應(yīng)當(dāng)包括申報種類、申報受理和申報程序、申報審查機關(guān)和審查程序、申訴和上訴、行政責(zé)任和法律責(zé)任等。

    完善與《財產(chǎn)申報法》相關(guān)的立法。建立和完善金融監(jiān)管立法，包括《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《外匯法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《審計法》、《不動產(chǎn)登記法》、《反洗錢法》等。完善監(jiān)督機制，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政內(nèi)部民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。加強審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)對國家公職人員財產(chǎn)情況的審查和監(jiān)督。